引言
近期,复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院、《城乡规划》杂志社联合举办题为《从“蓝图”到实践——新时期国土空间规划与治理创新升级》(点击标题,了解概况)的研讨活动,通过分析国土空间规划、智慧城市建设、可持续生态发展的优秀案例,探讨国土空间规划与治理的思路和方法。
本次线上学术交流活动得到了来自全国7大区域、14家省市规划院的积极参与。相关文章将在接下来的1个月内陆续发布,本文为该系列第5篇内容。
研讨活动参与单位:宁波市规划设计研究院(周轶男)
正文
为锚固组团型城市格局,维护城市健康发展,宁波在1999版城市总体规划中率先提出城市生态带,并在2006版、2015版城市总体规划以及2016年宁波市人民政府出台的《关于进一步加强中心城生态带管理的实施意见》中得以延续和强化。
宁波的生态带范围230平方公里,具体包括东钱湖-江南东侧山体-滨海、慈城-保国寺-骆驼北-龙山-东钱湖城市生态带和以绕城高速、沈海高速等交通线为骨架、结合沿线防护绿带形成的绕城生态环。
生态带管控分区示意
由于毗邻城市建设区,生态带地区内建设冲动较大,保护与发展矛盾突出。
首先,由于2006年前生态带管控力度有限,建设活动侵蚀较多,2016年《实施意见》出台后,虽然建设活动得到有效管控,但历史遗留问题矛盾突出。从现状调查来看,生态带内现有建设用地69平方公里,占生态带总面积的30.6%,包括44.9平方公里的城乡建设用地,24.1平方公里的区域基础设施等其他建设用地。
其次,生态带是多规矛盾的典型区域。由于市、区两级政府对生态带保护与利用的思路与诉求并不统一,使得原土地利用规划、城乡规划、环境功能区规划对这一区域的管理要求存在矛盾与差异。
分析来看,既有两规合一的建设用地图斑面积仅为11.2平方公里,而两规不合一的建设用地面积高达22.7平方公里。
此外,部分区域由于历史遗留问题长期未得到有效解决,被动保护催生了较多低效用地,甚至是违法用地。由于缺乏建设用地增减挂钩等配套政策,存量用地转型乏力。
宁波生态带现状建设情况
为破解保护与发展的困局,宁波将生态带管控作为国土空间规划的重点内容进行专题研究,从规划策略、政策保障、试点先行等方面进行探索,努力在坚持生态带保护蓝图干到底的前提下,寻求转型发展,让生态带地区成为存量用地更新的示范区、两山理论转换的重要实践地。
衔接国土空间总体规划的规划分区,宁波全市生态空间实行生态保护区、生态控制区、生态廊道三级管控。
其中,生态廊道指对生态格局完整性、系统性有重要意义,具有生态维育、安全防护、农业生产、生态游憩等多元功能的复合型廊道,主要为平原地区的生态通廊。生态带是生态廊道中需要重点控制的区域,是市区“三环、三江、多廊”生态格局的重要组成部分。
宁波市生态绿地系统总体格局
针对生态带内历史遗留问题突出,低效用地转型乏力等现实困境,按照“生态优先,格局稳定;严格准入,减量发展;分类管控,布局优化”的原则,实施“优、控、减、活、融”五大策略,创新生态带管控。
“优”即明晰范围,固格局、优边界。坚持生态优先、格局完整,从市区生态系统整体性角度审视生态带的地位与作用,结合现状调查、遥感影像等,优化边界,进一步明晰范围,生态带最窄宽度不小于200米。
“控”即划定分区,控准入、优布局。按照廊道连续、分级管控的原则,将生态带划分为生态控制区、农业农村发展区、逐步撤减提质区、城镇集中建设区四个分区。
省级公益林纳入生态控制区,严格保护公益林,保留原有自然生态系统,开展必要的生态修复。五乡镇、江南科技创新园、镇海经济开发区B区等区域按照国土空间总体规划确定的范围纳入城镇集中建设区,并按照城镇集中建设区进行用途管制。
逐步撤减提质区是建设用地减量化重点区域,采取存量更新、流量盘活,提升品质,主要包括五乡工业区、镇海长石工业园、北仑渡头董工业园等,结合村庄撤并、低效工业整治等,引导建设用地减量提质。
除生态控制区、逐步撤减提质区、城镇集中建设区外的区域为农业农村发展区,严格保护永久基本农田,满足村民生活基本需求,引导乡村振兴。
生态带管控分区示意
“减”即锁定总量,做减法、调结构。减量的重点为违法用地、低效产业、废弃矿坑、撤并村庄;减量的原则是先减后增。逐步撤减提质区内实现现状建设用地减量化的,可获得城镇有条件建设区的规划空间,空间规模为“拆一建一”。
若放弃有条件建设区空间的,可获得逐步撤减提质区内1/3的用地指标。农业农村发展区内的现状建设用地减量化的,可获得有条件建设区的规划空间,空间规模可按减量化建设用地面积的1/2左右控制,剩余建设用地指标可用于促进农业农村发展区内的乡村振兴。
“活”即提升功能,强活力、谋振兴。引导生态保育、运动休闲、康乐养生、农业体验、研发创意等新业态的发展,促进区域乡村振兴,提升发展动力与活力。
“融”即落实配套,促均衡、融山水。通过构建城镇村林田湖相融的景观游憩体系,打造郊野公园,完善城市生态绿地系统,使得生态带地区从“环绕中心城的绿化带”转变为“环穿主城区的公园带”,从“连起来”到“长出来”、从“绿起来”到“活起来”,实现功能跃升。
生态带管控的核心是政策设计。以16年的《实施意见》为基础,结合国土空间总体规划编制,初步起草了《宁波市中心城区生态带管理办法》(下简称《管理办法》)。
《管理办法》从建设活动管控、规划编制与管理、生态保护与建设、政策保障与实施监督等方面,细化相关政策,并探索国土空间总体规划批复前过渡期的相关政策。
建设活动管控方面,按禁止类、准入类、鼓励类明确准入要求,妥善处理历史遗留问题。禁止新增工业、住宅等开发项目,允许必要的农业生产、农村生活、公共服务、基础设施等,鼓励休闲农业、健康运动、文创科研、乡村振兴等特色产业。
规划编制管理方面,构建总体规划-专项规划-详细规划,层层传导,逐级细化的生态空间规划体系。从建设用地总量控制、生态带分区管控和分类管控、建设形态引导等方面对提出规划编制的基本要求。
生态保护建设方面,按照山水林田湖系统保护的要求,加强生态保护与修复,引导郊野公园、城市绿道、山体修复、水体保护等建设,引导生态带从被动保护走向主动营造,把生态带建设为可进入、可参与、可感知的高品质休闲空间。
小浃江片区是宁波生态带建设的试点项目。按照“优、控、减、活、融”五大策略,主动破解保护与发展的矛盾。
规划小浃江片区结合村庄整治、工业迁移、采矿用地修复等,实现建设用地减量189.09公顷;以人为本,结合乡村振兴、设施完善等要求,适当增加配套用地,新增建设用地44.23公顷,增减挂钩,以质定减,以减定增,以增减生效益,逐步打造成为“山水田园和谐交融的梦里新水乡、生态带保护与利用的典范区、美丽乡村建设示范区”,营造“生态蓝钻、都市绿谷”的总体形象。
小浃江片区减量规划
小浃江片区新增建设用地规划
生态空间规划的编制,是不断探索的过程;生态空间的保护和培育,是漫长的,也是艰难的。宁波对生态带地区的规划管控进行初步探索,希望能为其他城市生态地区的保护与发展提供参考。